<세월호 대참사 특집5> ‘美 연방재난청(FEMA) 관리시스템’ 연구

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1992년 4월 LA코리아타운은 소위 ‘LA 4.29폭동’에 의해 잿더미로 변했다. 많은 동포들의 업체가 불타고 파괴되어 길거리로 내몰리는 처지가 되었고, 직장을 잃은 동포들도 구호대상자가 되었다.
당시 ‘FEMA’(미연방재난관리청)라는 정부 기관이 나타나 구조, 구호, 재정지원, 복구 사업까지 도와주었다. 이때 많은 동포들이 ‘FEMA’라는 미국정부 기관을 처음으로 알게 되었다. 이 기구의 특성은 ‘준비가 되어 있다’라는 점이며, 무엇보다 시스템의 완벽한 기능의 바탕이 국민에 대한 겸손과 정직과 성실과 헌신 등의 정신아래 만들어졌다는 점이다. 즉, 철학적인 정신바탕에서 부서가 움직인다는 것이다. 미국의 행정부가 재난에 대해 어떻게 대처하고 있는가는 FEMA가 잘 보여주고 있다.
성 진<취재부 기자>












‘준비된 국가(A Nation Prepared)’는 미국 FEMA(재난관리청)의 비전이다.
미국은 자연재해나 인위적 재난을 본바탕으로 1803년 의회에서 처음으로 연방정부가 주정부와 지방정부를 지원하도록 하는 법안을 통과시켜, 이 법안을 보통 최초의 재난관련법으로 간주되면서 민방위적 재난관리 체계가 마련되었다.
그 후 1979년 카터 대통령이 당시 분산된 정부 부서간의 권한과 인원을 모아서 연방재난관리청(FEMA)을 창설하게 되었는데 이는 일부학자들과 재난ㆍ재해관련기관들에 의해 종종 제기되었던 총체적 비상관리 개념의 시작으로 전체적이고 적극적이던 재난ㆍ재해관리방식으로 바뀌면서 재난ㆍ재해관리의 새로운 이정표가 마련되었다.
미국의 기술적, 인위적인 재해 예방을 위한 안전규제 등의 행정은 미국원자력 규제위원회, 연방방사능 대비협력위원회 등과 같은 각 위험 분야별로 독립적인 정부기관에 의해 집행된다. 그리고 연방재난관리청을 두어 국가 태풍 대비 프로그램, 침수 위험지구 관리 프로그램, 관련 기관들과의 재난ㆍ재해 대비 훈련 프로그램 등 인위재난 및 자연재해 발생시의 피해를 최소화하기 위한 프로그램을 개발하고 이에 따라 각 지역별로 필요한 활동들을 수행하고 있다.


한차원 높은 위기 관리 시스템
 
FEMA의 임무는 평상시에 재난을 예방하도록 준비하고, 대응하며, 재난후에는 빠르게 복구 하도록 선도하는 것이다.  이 기구의 10대 핵심 사항으로서, 성실, 혁신, 책임, 존경, 신뢰, 국민에게 집중, 공공의 청지기, 파트너 십, 다양성, 깊은 동정심 등이다.
그리고 6대 목표로서 첫째, 국민의 생명과 재산 손실을 감소시킨다. 둘째, 재난에 의한 고통과 혼란을 최소화 한다. 셋째, 테러의 중요성을 알려서 국가를 준비시킨다. 넷째, 위기관리정보 및 사례에 대한 국가의 포탈로서 봉사한다. 다섯째, 자원봉사 참여자에 대한 동기를 부여하고 도전할 수 있는 작업환경을 창조한다. 여섯째 세계 최고수준의 재난관리청(FEMA)으로 만든다 등이다.
즉, 국민의 생명과 재산 보호가 일차적 목표라는 점이다.



이 FEMA는 철학적으로 겸손과 정직과 성실과 헌신 등의 정신아래 만들어진 시스템으로서, 일반 시스템이 대민 서비스 개선 및 업무 효율화를 위하여 만들어진 시스템과는 달리, 한 차원이 높은 위기관리 차원의 시스템이라는 사실이다.
위기관리 차원의 FEMA 시스템은 국민의 생명과 재산을 보호하는 시스템으로서 재난을 예방하고 줄이는 것이 최우선 사명이다. 연방정부가 국민을 위하여 재난이 발생하기 전에 재난을 경감시킬 수 있다면, 재난의 긴급성 우선순위에 의하여 개선자금의 75%까지 중앙정부가 부담하고 25%를 지방정부와 개인이 부담하도록 법령화 되어 있는 것을 실행하는 시스템이며, 이를 공개하여 국민의 사랑받는 위기관리 시스템의 역할을 수행한다는 것이다.
이 시스템은 모든 시민들이 재난을 당하면 자금까지도 국가지원을 받을 수 있도록 되어 있으며, 전자정부 기본 인프라에 위기관리를 서비스하고 점검하는 기능을 갖고 있으며, 소방방재관련 응용 소프트웨어인 모든 경우에 대하여, 개발과정의 시스템들이 자유로이 상호 연계되어 국민의 생명과 재산을 보호하는데 기여하도록 지금도 변화하고 있는 동적인 시스템이다. 
FEMA의 사명은 평소 재난을 경감시키고, 준비하며, 대응하고 복구하는 모든 위기관리 프로그램을 통하여 국민의 생명과 재산 피해를 최소화하는데 집중하며, 이 사명을 성공적으로 달성하기 위하여는 핵심 정보서비스에 달려있다고 하며, 모든 핵심 업무 프로세스(재난 경감, 준비, 대응, 복구 등)은 정보기술 시스템에 의하여 움직인다.
FEMA의 사명은 미국 행정부에서 가장 중요한 사명이다.
FEMA의 핵심 업무는 4개의 주요 업무 프로세스로 구성되어 있으며, 이는 재난경감, 준비, 대응, 복구 등이다.


어떤 상황에서도 자국민 안전 위주


FEMA은 우선, “위험 혹은 위난(hazard)”은 위험한 상황, 현상, 혹은 사고로서 곧바로 재난이나 재해로 발전할 잠재성이 매우 높다고 보고 있다. 위난은 일면에서는 원인이고 재난이나 재해는 결과인 셈이다. 예를 들어서, 자연적 사고나 상황은 자연적 위난으로서 원인이며 이것이 인명 손실이나 재산피해의 결과인 재난으로 연결된다. 위난은 재난이나 재해보다 더욱 기본적인 개념으로서 위난이 없으면 재난이나 재해가 발생할 수가 없다.
“재난(emergency)”은 위험한 사고의 일종이다. 재난이 발생하면 심한 경우에는 수많은 사람들이 다치거나 죽을 수도 있고 엄청난 재산상의 피해도 발생할 수가 있다. 그러나 재난의 결과는 일반적으로 지역사회에 위치한 지방정부에 의하여 관리된다. 재난발생은 미국대통령이 특정한 재난지역을 연방재난지역으로 선포 하는데 있어서 선결조건이 되고 있다.













▲ 위기관리 차원의 FEMA 시스템은 국민의 생명과 재산을 보호하는 시스템으로서 재난을 예방하고 줄이는 것이 최우선 사명이다.

재난용어 “재해(disaster)”도 위험한 사고의 일종이다. 일반적으로 재해에 관한 대응범위는 주정부나 지방정부를 포함한 하위정부의 업무수행능력을 훨씬 뛰어넘는 경우이다. 주요재해에는 자연적 대재앙뿐만 아니라 화재나 폭발로 인한 대재앙도 포함되고 있다. 이러한 재해의 피해나 고통을 줄이기 위해서 미국대통령은 연방지원을 선포하는데 이 연방지원은 주정부나 지방정부의 자원을 한층 보충하는 기능을 한다.
재난용어 “재난”과 “재해”는 매우 유사한 의미를 지니고 있다. 왜냐하면 재난과 재해 모두 위험한 사고의 일종으로서 발생할 경우에 미국 대통령으로 하여금 연방지원을 선포하게 하는 선결 조건이기 때문이다. 재난과 재해의 차이점은 재해가 재난보다 대응범위가 훨씬 크다는 것이다. 즉, 재난에 관한 대응은 지방차원의 대응이 요구되는 반면에 재해에 관한 대응은 자연재해의 범례에서 보듯이 국가정부의 대응이 요구되고 있다.
재난용어 “사고(incident)”는 사람이나 자연에 의하여 일어나는 사건의 발생이다. 인위적 사고나 자연적 사고로 인하여 사람은 생명을 잃을 수도 있고, 재산이 파괴되며, 다른 환경적 요인이 손실되거나 피해가 발생할 수가 있다. 특히 국가적 차원의 주요사고(incident of national significance)가 발생하면 미국 대통령은 대통령 선언 주요자연재해를 선포하게 된다. 한편, 인위적 사고에는 테러리스트 공격, 위험물질 사고, 데모, 특별안전사고, 기타가 포함되고 있다.


FBI는 위기, FEMA는 재난


“위기(crisis)”는 1995년에 발행된 미대통령 명령 39호에 의하여 명확하게 정의되었다. 즉, 미국 대통령이 대터러리즘을 지시하면서 위기의 개념은 강조되었다. 위기는 테러리즘이나 혹은 사고의 위협으로부터 파생되는 일종의 위험한 사고라고 할 수 있다. 그래서 위기와 관련사고를 관리하는 주요기관은 연방재난관리청이 아니라 미연방수사국(FBI)이다.
위기관리를 위하여 지방, 주, 연방경찰은 FBI의 직접적인 지시에 따라서 범죄와 범죄인을 체포하고, 조사하며, 심지어 예방하는 역할을 수행하게 된다 (The U.S. Department of Justice & the Federal Emergency Management Agency, 1999: 55).
“위험(risk)”은 자연재해, 인위재난, 기타 치명적인 사고의 발생에서 기대되는 손실 혹은 추정되는 충격이라고 할 수 있다. 위험에는 인간의 사망, 상처, 재산피해, 공공신뢰의 손상, 정부업무수행 능력의 손실 등이 포함되고 있다.



특정한 지역에 지진이 발생하였을 때, 지진은 자연재해이다. 그 지역의 고속도로를 주행하던 운전기사의 죽음, 고속도로의 파괴, 다리의 붕괴, 기타는 위험으로 분류된다. 재해와 재난은 모두 원인이고 위험은 결과로서 발생하는 충격이라고 할 수 있다.
1979년도에 카터행정부는 다섯 개의 연방기관을 병합함으로써 연방재난관리청(FEMA)을 설립하였다. 이 당시부터 미국에서 발생하는 재난은 하나의 조직에 의하여 종합적으로 관리되기 시작하였다. 2003년도에 연방재난관리청은 새로 생겨난 국토보안부(DHS)의 아래에 위치를 하게 되었다.
FEMA 아래에 위치한 주정부는 재난관리에 관하여 연방정부와 하위정부안 지방정부 사이에서 연락처의 역할을 한다. 주정부 아래의 지방정부는 지역사회에서 발생하는 재난관리에 관하여 직접적인 역할을 수행하고 있다.
모든 정부기관은 어떠한 종류의 위난이나 위협이 발생하더라도 기본적 기능을 반드시 수행할 수 있어야 한다. 이것이 소위 말하는 “정부업무 연속성확보 (COOP)” 이다. 정부업무 연속성확보에 따르면 각 정부기관은 재난이 발생한 이후에 정부기능을 12시간 이내에 재가동시켜야 하며 이러한 기능을 30일 동안 지속시켜야 한다.
동시에 각 정부기관은 대체시설물을 확보해야 한다. 이러한 정부업무 연속성 확보가 특정한 연방정부에 적용될 때는 이것이 “정부 연속성확보 (COG)”가 되는 것이다.
미국에서 지방정부는 거의 대부분 상위정부의 지원없이 지방에서 발생하는 재난에 관하여 직접적인 역할을 하고 있다. 연방재난관리청은 재난관리에 관한 길라잡이의 정책을 제시하고는 있으나 다른 연방기관들도 자신의 영역에서 재난관리의 중요한 역할을 하고 있다.
예를 들어서 FEMA는 방사능 재난에 관하여 아무런 역할을 수행하지 않는다. 대신에 선도적 연방기관(LFA)이 방사능 재난에 관한 연방차원의 대응을 조정하고 있다.


집권적 아닌 분산적 체계 조정지휘


FEMA를 제외한 기타 연방기관들이 어떻게 재난관리의 업무를 수행하는 가에 관하여 다수의 범례가 있다.
열대성예보센터(TPC)와 미전역에 121개의 기상예보사무소(WFO)를 가진 국립기상서비스(NWS)는 미국 상무부(DOC) 아래에서 업무를 수행하고 있다. 미국 교통부(DOT)는 수송되는 위험물질을 관리하고 있는 반면에 고정된 시설물에 담긴 위험물질에 관해서는 국가화재보호협회(NFPA)가 규정 및 관리를 하고 있다. 이러한 이유로 미국의 국가재난관리 체제는 집권적이 아니라 분산적인 체제라고 할 수 있다.
미국은 911 테러 이후에 국가 전체적 관점에서 재난관리에 접근하는 경향을 보이고 있다. 예를 들어서 국토보안부는 국가사고관리체제(NIMS), 국가대응계획(NRP), 국가적 준비목표를 수립할 의도로 연방정부, 주정부, 지방정부, 아메리칸 인디안, 비정부기관과의 사이에서 조정(coordination)을 지휘하고 있다.
또 다른 예로서, 통합재난관리체제(IEMS)에서 네트워킹과 동반자적 협력이 많이 강조되고 있다. 또 다른 맥락에서 살펴보면 미국의 재난관리는 국가체제의 모든 부문에서 매우 강력한 조정을 요구하고 있다. 재난관리사는 현장에서 재난관리와 연관된 단체 및 개인들과 조정을 해야만 한다. 그들은 재난상황에서 서로 접촉하고, 학습하며, 위로하고, 병합하고, 진흥함으로써 재난운영을 시도하고 있다. 정부기관들 사이에서는 조정을 의도로 다중기관조정체제(MACs)가 존재하고 있다. 조정을 목표로 다중기관조정체제는 인적자원, 장비, 시설물, 통신체제, 기타 절차를 포함한 재난네트워크의 모든 요소를 결합시키고 있다.




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