긴급 와이드 특집 3 지구촌 ‘홈리스’ 성공사례 분석과 대책

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노숙자 대책, ‘일본‧영국‧ 캐나다’에서 배워라

LA시 당국의 노숙자 관리 대책이 실시 단계에서 난항을 거듭하고 있다. 유엔 인권위원회의의 보고서에 따르면 전 세계에는 1억 명 가까운 노숙자가 있다고 한다. 노숙자 문제는 비단 LA이나 뉴욕만의 문제가 아니라 전세계적으로 골치 아픈 과제이다. 한국도 예외가 아니다. 세계적으로 노숙자가 많은 15대 도시 중 미국에만 LA를 포함해 6개 도시가 들어갔다. 노숙자 문제는 개발 도상국에 국한된 문제가 아니라 유럽만 하더라도 300만 명 이상의 노숙자가 있다고 한다. 호주와 캐나다에도 수십만 명의 노숙자가 있고, 콜롬비아에는 950만 명, 나이지리아 에서는 무려 2440만 명의 노숙자가 있다고 한다. 노숙자가 되는 원인에는 빈곤을 비롯 약물 중독, 알코올 중독, 정신병 등이 원인이 되고 있는데 국가에서 정책적으로 노숙자 해결은 꽤 힘든 난이도 에 속해 쉽게 해소되기 힘들다고 한다. 이런 환경에서 일본, 영국, 캐나다에서는 노숙자 관리 대책에 성공적인 사례가 나와 다른 나라들이 벤치 마케팅을 하고 있다.
<성진 취재부 기자>

영국 버밍엄시는 지난해 주거문제에 초점을 맞췄던 기존 노숙자(Homeless) 정책에서 탈피해, 노숙자 위험군을 추가하고 다른 단체의 성공사례를 반영해 상황별 대책을 수립한 새로운 노숙자 방지 정책 모델을 지난해 12월 12일 제시해 효과를 보고있다. 2018년 4월부터 시행된 새로운 노숙자 방지 정책은 이전 정책의 한계를 보완해 다양한 노숙자 위험군을 추가하고 세부적인 대책을 제시하고 있다.

상황별 대책 노숙자 방지 정책 우선과제

 ▲ 샌프란시스코 거리에 노숙자 잠자리.

▲ 샌프란시스코 거리에 노숙자 잠자리.

이에 따라 새롭게 추가한 노숙자 위험군으로 분류했다. 우선 보호자를 잃었거나 보호가 필요한 청년・청소년 계층, 수감 등으로 제도권을 떠나 있거나 떠났던 경험이 있는 성인, 정신건강에 이상이 있는 사람, 육체적・인지적 장애가 있거나 학습 기능에 이상이 있는 사람, 알코올・약물 남용의 기록이 있는 사람, 복잡하고 다양한 도움이 요구되는 사람, 가정폭력에 시달린 가족 등으로 분류했다. 이는 비영리 단체 바실리우스회(St. Basils)의 유소년 노숙자 방지 서비스(Youth Home-lessness Prevention Service)를 성공사례로 벤치마킹한 새로운 정책 모델을 제시하고 있다. 다음 5가지 영역을 위주로 노숙자 방지 대책을 설계했다. 1)보편적 방지 대책: 대중을 대상으로 주택과 비주택을 가리지 않고 선택 가능한 모든 주거 서비스 의 정보를 전달  2)선택적 방지 대책: 노숙자가 될 확률이 높은 계층을 선별해 집중 관리 3)즉시 개입과 구호 대책: 노숙자로 편입된 계층에게 가능한 빠른 도움을 제공하고, 안정된 주거를 확보할 수 있도록 지원 4)노숙자 회복 대책: 현재의 노숙 상황과 경험에서 탈피할 수 있도록 도움 5)지속 가능한 주거 대책: 시민에게 부담 가능하고 지속 가능한 주택을 제공 등이다.

이를 위해 파트너십 위원회를 구성해 다양한 개인・단체와의 협력관계를 구축했는데, 주 대상은 선출직 의원, 지방정부, 아동 신탁, 주택공급자, 자원봉사 단체, 법정 기관 등이다. 버밍엄시의 노숙자 대책 개선은 ‘2016년 노숙자 보고서’(Homelessness Review 2016)에 기초하고 있다. 당시 2만 가구 이상이 노숙자 또는 노숙자 위험군으로 분류해 평가했더니, 노숙자 문제의 핵심 원인은 낮은 임금과 높은 실업률이었다. 2016 노숙자 보고서는 노숙자가 되는 핵심 요인으로 단기 임차계약의 종료, 가족 해체, 가정폭력의 3가지를 제시하고 있다. 노숙자가 되는 배경에는 개인과 가족의 생활사 등이 복잡하고 다양한 영향을 미치는 것으로 분석됐다. 그러나 기존의 노숙자 방지 정책은 주로 주거문제에 초점을 맞춰 주택 공급에 치중해 노숙자 위험 군의 장기적 주거안정성과 능력 함양에는 소극적이어서 변화하는 사회, 인구, 경제의 맥락을 반영 하지 못하고 공식적 절차만을 요구해 유연성이 부족했다. 따라서 기존 정책이 반영하지 못한 노숙자 문제의 원인을 분석하고 해결 방안을 담은 새로운 노숙자 방지 정책이 필요했던 것이다.

다양한 유연성가지고 원인분석해야

캐나다의 인구 6만3천명의 소도시 메디신햇도 대표적인 노숙자 대책 성공 사례 도시다. 메디신햇이 전개하는 ‘주거 우선’ 전략은 노숙자라면 알코올중독, 정신질환을 따지지 않고 주거를 제공한다. 보통 방 한칸의 깔끔한 아파트가 제공된다. 이 프로그램에 참가해 주거를 제공받고 있는 이들은 120명이다. 프로그램이 본격 실시되기 전인 2014년 야간의 노숙자는 하루 63명이었는데, 2016년에는 33명으로 절반으로 줄었다. 뉴욕타임스도 지난해 3월 1일자에서 노숙자에게 아무런 조건도 달지 않은 채 주거를 제공하는 캐나다의 노숙자 해결책이 주효하고 있다고 보도했다. 노숙자에게 일을 하라거나, 생활태도를 바꾸라거나, 단체생활을 하라는 등의 아무런 조건도 달지 않고 독립적으로 살 곳을 제공하는 ‘주거 우선’ 전략은 1992년 미국 뉴욕주에서 캐나다 심리학자 샘 쳄베리스의 제안으로 처음 실험됐다. 노숙자는 안정적 주거가 확보된 뒤에만 자신들의 문제에 대한 대처를 시작한다는 이론에서 출발했다.

그 후 유럽, 오스트레일리아, 미국 뉴올리언스‧솔트레이크시티‧피닉스 등에서 실시돼 효과를 봤다. 캐나다에서는 노숙자 문제가 심각하던 캘거리에서 2006년 처음 시작됐다. 캐나다 연방정부의 정신건강위원회는 밴쿠버 등 5개 도시에서 이 제도를 실시해 정신질환이나 중독 증세가 있는 노숙자 2200명을 임의로 선택해 주거를 제공하는 실험을

 ▲ 한국 서울역에도 노숙자들이 진을 치고있다.

▲ 한국 서울역에도 노숙자들이 진을 치고있다.

했다. 결과는 놀라웠다. 주거만 제공하는 비용이 노숙자들에게 긴급 의료 등 각종 서비스를 제공하는 비용보다 저렴했고, 근본적 효과가 있었다. 캐나다에서 노숙자 한명에게 들어가는 납세자의 비용은 1년에 12만 캐나다 달러였는데, 이 프로그램은 한명에 1만 8천 캐나다달러만 소요됐다. 노숙자 대책 비용이 7분의 1로 줄어든 것이다. 캐나다 정부는 ‘노숙자 동반자 전략’을 세우고, 연 1억7600만 캐나다 달러를 들여 61개 지자체로 이 제도를 확대했다. 메디신햇의 주거 대책 관리인 제이미 로저스는 “수감자 감소만으로도 프로 그램 비용은 나온다”고 말해, 노숙자들이 주거를 제공받은 뒤 범법행위가 현저히 줄었음을 들었다.

日‘자립지원시스템’ 노숙자 50%감소 성공

한편 일본 도쿄의 우에노 공원과 함께 홈리스로 유명한 곳이 신주쿠다. 도쿄 서부의 상업 중심지로, 백화점‧극장‧음식점들이 초고층 빌딩으로 밀집해 있는 곳이다. 2004년에 홈리스들은 주로 신주쿠 역과 도청 앞 중앙공원에 진을 치고 있었다. 당시 도쿄도청으로 가는 지하도는 밤낮 할 것 없이 홈리스들의 차지였다. 4년이 지난 2008년에 지하도 구조 자체에 많은 변화가 보였다. 지하도 우측엔 무빙워크가, 왼쪽엔 조형물들이 설치됐다. 홈리스들이 선호하는 공간 자체를 없애 버린 것이다. 홈리스들은 보통 기둥이나 벽을 선호하는데 이 기둥 주변엔 화분을 놓고, 벽엔 조형물을 세우든가 또는 무빙워크를 설치 했다. 이처럼 공공시설의 구조 자체에 변화를 주는 것 자체가 홈리스에 대한 도쿄도의 적극적인 개선 의지를 보여 주는 대목이다. 1997년부터 11년 동안 도쿄의 홈리스 통계에 따르면 1997년 노숙자3700명으로 시작해 5800명까지 증가했다가 2008년에 3200명까지 줄었다. 6년 동안 5500명 이상을 유지하던 홈리스 수가 연간 최대 20%까지 감소했다. 도쿄도가 진행했던 ‘도쿄 홈리스 백서’에 모든 성공사례가 담겨져 있다. ‘자립지원시스템’을 기초로 직접 집을 빌려 주는 긴급 조치까지 추가 했다. 홈리스 기간에 따라 서로 다른 특성이 있기 때문에 세분화한 정책을 추진했더니 효과는 분명하게 나타났다. ‘홈리스 대책 현황’이라는 제목의 큰 도표를 보면 각각 네 단계로 나뉜 ‘자립지원시스템’과 ‘지역 생활 이행지원’의 전과정이 상세하게 설명돼 있다. 접수된 모든 홈리스들은 일단 ‘긴급일시보호센터’로 간다. 기본적인 상담과 건강진단을 받은 후 본인의 의사에 따라 2단계로 옮겨진다. 자립할 의사가 있다고 하면 ‘자립지원 센터’로 가서 취업 지원을 받게된다. ‘긴급일시보호센터’는 1개월 동안 입소한다. 본인이 원할 경우 한 달 더 연장할 수 있다.

홈리스 근본적인 대책은 취업과 주택

자립지원 센터는 2개월이다. 마찬가지로 한 번 더 연장 가능하다. 이후 3단계에선 생활 취업지원을 강화 하고, 4단계는 사회생활복지, 즉 주거시설을 적극 지원했다. 마지막으로 집을 구하는 방법은 다양하게 시행되고 있었다. 도에서 운영하는 주택에 들어가기도 하고, 도에서 임대료 절반을 지원하는 다세대주택에 들어가기도 한다. 월 1만 엔(미화 약 100 달러)정도 내면 되는 숙박소를 활용한다. 모든 단계는 우선 홈리스 본인의 의사를 존중해 진행됐다. 네 단계 시스템은 주로 단기간 노숙했던 홈리스들을 대상으로 한다. 그들은 자립할 의사가 충분히 있고, 취업 지원으로도 그 효과를 충분히 보기 때문이다. 문제는 5년 이상의 홈리스들로 이들에게는 일자리보다 집을 우선 구해주고 있다. 이때 활용되는 방법이 ‘지역생활이행지원’이라는 사업이다. 공원에 천막을 치고 장기간 노숙해 온 사람들을 대상으로 한 조치로, 월 3000엔(미화 약 30 달러)만 내면 집을 임대할 수 있도록 지원한다.

 ▲ 일본의 성공적인 '노숙자 관리대책'이 세계적으로 인기를 얻고 있다. 노숙자가 있던 자리에 조형물을 설치했다.

▲ 일본의 성공적인 ‘노숙자 관리대책’이 세계적으로 인기를 얻고 있다. 노숙자가 있던 자리에 조형물을 설치했다.

보증금을 비롯한 나머지 임대료는 도쿄도와 23개 특별구에서 부담했는데 4년간 1857명이 혜택을 받았다. 지원사업을 소개만 할 뿐 강제가 아니라 선택이다. 주택지원사업 실시 첫해에는 약 60%가 응했고, 다음해에는 50%가 오겠다고 했다. 누구도 홈리스에게 강요할 권리는 없다. 결과적으로 첫해 입주한 1190명 중 60%가 자립에 성공했다. 나머지 40% 중 85%는 생활보호대상자가 됐고, 15%는 본인이 나가겠다는 의사를 밝혔다. 2004-2008 당시 긴급일시보호센터‧자립지원 센터‧순회상담사업 등을 포함해 총예산은 약 32억 엔(미화 약 3200만 달러)였다. 홈리스의 근본적인 대책은 취업과 주택이었다. 우선 강제적 이동이나 철거를 하지 않는 것이다. 노숙자들에게 관련 사업에 대해 자세히 설명한 후 자립지원 시스템을 권한다. 강제로 집행할 규정 이나 권한은 없다. 강요보다는 설득이 우선이었다. 자립할 기회를 충분히 제공하고, 생명이 위험할 땐 적극 구조하는 것이 참된 임무였고, 철저한 인권보호였다.
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세계에서 가장 많은 노숙자 도시 톱-15

인도는1억 5000만명 어린이들 노숙. 6000만명이 6세 이하

1. 마니라(필리핀) – 세계에서 노숙자가 가장 많은 도시 마닐라. 유엔 인권위원회의보고에 따르면, 마닐라에서 7만명에 달하는 사람들이 길거리 생활을 하고 있다고한다.
2. 뉴욕시 – 지붕이 없는 집에 사는 사람이 6만 352명. 그 중 25,640명이 아이들, 22,386명이 성인, 12,326명이 독신이라고 한다. 노숙자의 31%는 약물 남용자, 18 %는 장애인이다. 평균 연령은 40세(여성의 경우 평균 연령은 내려 간다)
3. 로스앤젤레스 – LA의 길거리는 57,000명의 노숙자들의 집이다. 주로 독신 남성이 많고, 절반 이상이 아프리카계 미국인들이다. (LA 전체에서 흑인의 비율은 9% 밖에 되지 않는다)
4. 모스코(러시아) – 러시아 인구의 3.4 %가 노숙자라고 한다. 모스크바에는 수십 만명의 노숙자가 있다. 한 조사에 따르면, 러시아의 노숙자 인구 수는 150만 명에서 300 만 명에 이른다고 한다.
5. 멕시코시(멕시코) – 멕시코 시티에는 30,000명의 노숙자가 있다. 그 중 50 %가 어린이들이라고 한다. 그 주된 이유는 빈곤에 있다.
6. 자카르타(인도니시아) – 사실 자카르타는 세계 어느 나라보다 트위터율이 높은 나라이다. 또한 대부분의 주민이 휴대폰을 2개 가지고 있다고 하는 도시이다. 그러나 동시에 자카르타는 무려 2만 8000명의 노숙자가 살고 있는 도시이기도 하다. 2013년에 일어난 홍수로 10만명에 가까운 사람들이 집을 잃고, 이로서 노숙자 인구가 급격히 증가하는 원인이 되었다.
7. 뭄바이(인도) – 뭄바이의 인구는 약 1250만. 그 중 절반 이상이 뭄바이에 있는 슬램의 일각에 살고 있다. 25,000명에 달하는 사람들이 무일푼으로 노숙자 생활을 하고 있다. 유엔에 따르면 인도는 18세 이하의 1억 5000만명의 어린이들이 노숙을 하고 있으며, 그 중 6000만명이 6세 이하라고 한다.
8. 부레노스 아이레스(아르헨티나) – 부에노스 아이레스에는 15,000명의 노숙자가 있는 것으로 추정하고 있다. 슬프게도, 그 중 30 % 는 아이들이고 13 %는 노인들이라고 한다.
9. 부다페스트(헝가리) – 헝가리에서 노숙자는 불법이라고 한다. 헝가리 의회는 거리에서 사는 노숙자를 강제로 대피소에 옮기기 위하여 법안을 시행했는데 부다페스트에는 10,000명의 노숙자가 있고, 그 중 길거리 생활 을 하는 6,000명이 법률 위반으로 감옥에 갈 상황에 직면하고 있다. 헝가리 국내 전체에서는 약 20,000명의 노숙자가 있다.
10. 상파울로(브라질) – 2011년 정부 조사에 의하면 상 파울로에는 15,000명이 넘는 노숙자가 있다고 한다. 상파울루는 브라질, 또는 남북 아메리카에서도 가장 인구가 많은 도시이다. 이 중 50%는 긴급 대피소에서 생활을 하고 있지만, 나머지 50%는 길거리 생활을 하고 있다.
11. 보스톤 – 보스턴은 미국에서도 세 번쨰로 노숙자가 많은 대도시이다. 긴급 보호소에서 살고 있는 사람의 수는 16,540명으로 미국에서 제일 많다. 이 중 약 25%는 일을 하고 있지만, 집을 빌릴 수 없는 수입 이라고 한다.
12. 워싱턴DC – 세계에서 가장 강국의 수도이면서, 콜럼비아 특별 행정구에 있는 워싱턴 DC에는 57,000명의 노숙자가 있다고 한다.
13. 샌프란시스코 – 전미 노숙자 연합은 2013년 보고서에서 샌프란시스코에서 긴급 보호소에서 살고 있는 사람은 10,373명에 이른다고 밝혔다
14. 피닉스(아리조나주) – 2014년 말 조사에 따르면 피닉스에는 11,314명의 노숙자가 있었다고 한다. 이 중 43%의 사람은 정신적인 문제, 21% 정도는 약물 중독이라고 한다. 노숙자가 된 원인은 실업과 주택압류 등에 원인이 많다고 한다.
15. 아테네(그리스) – 최근에 급격하게 증가하고 있다고 한다. GDP의 격감으로 실업률이 27%까지 상승, 이들 중 많은 사람 들이 우울증을 앓고 있는데, 이 중 60% 정도의 사람들이 약물이나 알코올에 의존하고 있다.

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