[특집 2] 프랑스 재외국민 ‘권익제도’ 도입해야

■유권자의 편의 최대 보장하는 투표방식

■우편투표 전자투표 위임투표 등 허용해

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다양한 투표방식 통해 선거 참여 유도

프랑스는 해외 교민이 210만명때 이미 해외 선거구를 두어 12명의 국회의원을 선출해 재외 교민들의 소리를 대변하게 만들었다. 현재 미주한인이 250만이 넘지만 우리의 재외국민 참정권과 투표제도는 걸음마를 면치 못하고 있다. 하물며 현재 세계 한인이 750만이 넘고 있는데 우리네 재외국민 참정권은 프랑스와 비교해서 현실은 참담하기만 하다. 프랑스는 무엇보다 오래전부터 정계에서 혹은 학계에서 논의가 진행되어 왔고, 프랑스 재외국민들의 참여 역시 재외국민 자치 단체나 선거 참여를 통해 폭넓게 진행되어 왔다. 특히 프랑스인들의 기본적인 참정권 의식아래 재외국민 유권자들의 투표 활동 증진을 위해 다양한 투표방식이 도입되고, 선관 위가 주도하는 일반적인 선거활동이 진행되어 왔다는 특징은 이제 막 재외국민선거제도가 도입되고 있는 한국에 많은 시사점을 준다. 특히 재외국민의 참정권 확대와 투표율 제고를 위해 진행된 프랑스의 행정 절차의 통합과 간소화 정책, 해외 선거구 배정, 전자투표의 도입은 한국인 재외국민투표제도가 본받아야 할 점으로 연구 과제이다. <성 진 취재부 기자>

프랑스는 역사적으로 해외식민지가 많았던 까닭에 상당히 오래전부터 재외국민의 참정권과 대표에 관한 문제가 논의되어 왔다. 이미 1789년 프랑스 혁명 당시 제헌의회에는 식민지거주 재외 국민을 대상으로 17명의 의원이 대표로 할당되었고 재외국민의 투표권이 이미 1848년에 남성만을 대상하여 여성의 투표권 1944년 보다 100년이나 앞서 도입되기도 하였다. 특히 1948년에는 재외국민의 정치적인 이해와 요구를 일상적으로 대변하는 자치기구라 할 수 있는 재외프랑스인연합(AFE, Assemblée des Francais de l’étranger)이 만들어졌다. 우리로 말하면 아직 없지만 ‘세계 한인회’로 보면 된다. 혹은 100여년 전에 존재했던 ‘대한인국민회’가 유사하다고 볼 수 있다. AFE라는 이 기구는 전체 프랑스 재외국민의 이해와 요구를 대변하는 지방 자치 단체에 준하는 정치 기관이며 지방자치단체 의원에 준하는 연합위원들은 재외국민의 목소리를 본국 의회와 정부 기관으로 연결하는 역할을 수행한다. 이 기구 탄생의 동력은 20세기 초부터 전 세계로 진출하여 거주하고 있는 프랑스 재외국민 관련 단체들 즉 재외상공회의소, 재외교사연합, 재외 전우회, 재외 프랑스인연합회가 주축이었는데 이들은 자신들의 하원 후보를 출마시킬 수 있을 것을 요구하고, 이를위해 과반수가 재외국민 대표로 구성되고 외무부에 의해 운영되는 고등위원회의 설치를 주장한 것이 프랑스 정부에 의해 수용된 것이다. 구체적으로 재외프랑스인연합의 역할은 먼저 재외국민 관련한 정부 계획과 국민들의 해외진출 증가에 대한 입장을 개진하는 역할을 맡고 있으며 자발적으로 이에 대한 입장 희망사항 의안을 제출할 수 있다.

▲ 해외 자국민에서 본국 의회 의석을 배정한 프랑스 국회

▲ 해외 자국민에서 본국 의회 의석을 배정한 프랑스 국회

또한 경제사회위원회를 비롯하여 재외국민기금, 재외교육기관, 전국장학위원회, 재외국민직업훈련고용위원회, 전국법률조력위원회, 재외국민사회보장위원회, 재외프랑스학교 연합같은 공공기구에 참가할 권한을 가지며 동시에 재외프랑스인연합 위원은 재외국민에 배당된 상원의원 선출의 유권자이다. 세번째로 AFE위원들은 이들이 거주하는 각 국가에서 대사관이나 총영사관 활동에 대해 자문 역할을 수행 하기도 한다. 우리로 보자면 아직 실현 불가능하지만, LA한인회의 유능한 이사들이 LA 총영사관 활동에 자문역을 맡는다는 것이다. 한편 재외국민의 참정권은 현재 지방자치기구에 준하는 재외프랑스인연합위원선거, 대통령 선거와 국민투표를 대상으로 하고 특히 2012년부터 해외선거구에 배당된 12명의 하원의원(총 577석) 이 재외국민에 의해 선출 되어왔다. 또한 재외프랑스인연합(AFE) 위원에 의해 간선제로 실시되는 재외국민에게 할당한 12명의 상원의석(총 상원의원343석)이 있다. 말하자면 전세계 한인회의 대의원들이 간선제로 12명 상원의원을 선출한다는 것이다.

‘막강한 재외교민단체 AFE 활동’

프랑스의 재외국민선거는 주요하게 국민투표, 대통령선거, 하원선거로 구분할 수 있다. 그 중 재외 국민의 대통령 선거권은 1962년 10월 28일 대통령 선출을 위한 직선제를 도입하면서 동시에 부여됐다. 당시 유권자를 선거일에 18세 이

▲ 마크롱 프랑스 대통령

▲ 마크롱 프랑스 대통령

상이 되는 프랑스 국적자로서 정치시민권 소유하고 선거인명부에 등록한 자로 규정함에 따라 재외국민 역시 참가할 수 있게 됐다. 1976년 이전에는 재외국민에게 투표권이 있었지만 별도의 해외투표소 설치가 없었기 때문에 본국에서의 직접 투표나 위임 투표를 통해 진행되었던 반면 1976년 해외투표소 설치 법령에 따라 1979년 선거부터 해외 투표소를 설치함에 따라 재외 국민의 투표가 본격화 되었다. 한편 하원의원 선거에서 재외국민이 참여하게 된 것은 최근의 일로 2008년 7월 23일 제 5 공화국 제도 현대화 법은 헌법 제 24조의 수정을 통해 재외국민이 상원과 하원을 통해 선출될 것을 규정했다. 이 법에 따라 2012년 6월 부터 해외 선거구에서 하원의원선거가 시행되었다. 재외국민의 분포와 관련하여 2011년 12월 31일 현재 프랑스에 등록된 재외국민은 1,594,303명이지만 등록하지 않은 재외국민을 포함하면 210만으로 추정되며, 이 수는 전체 국민 6,535만명의 3.2%에 해당하는데, 이는 수도 파리의 인구 223만 (2009년)과 비슷하다. 오늘날 재외국민인구는 지속적으로 상승하는 경향을 보이며 해마다 상승률을 보인다.

프랑스 재외국민은 50%가량이 서유럽에 거주하며 그 다음 북아메리카, 중동(불어사용), 아프리카 순으로 많이 거주 한다. 특이한 것은 전체 재외국민 중 42.5%가 이중국적자로 상당히 높은 비율을 보이고 있다는 점이다. 첫째 선거인명부의 단일화와 선거 등록 방식의 간소화를 통해 재외국민의 유권자 등록률이 현격하게 상승하여 이에따른 재외국민투표에서 접근성의 개선 방법이 등록률 상승이라는 측면에서 재외국민 선거참여에 상당한 효과가 있었다고 볼 수 있다.
두번째 특징으로는 재외국민이 투표에 참여하기 위해선 사전에 유권자 선거 명부에 등록을 하여야 하는 선거등록제가 존재하고 우편투표 전자투표 위임투표 등 다양한 투표방식이 허용된다는 점이다. 한편 투표방법과 관련해서도 다양한 투표방식이 도입되었다. 투표방식은 선거에 따라 다양한 선거 방식이 도입 되었다.

다양한 투표방식 유권자 편의

국가별로 프랑스인들이 가장 많이 거주하는 곳으로 첫번째는 스위스로 143,870명의 프랑스인이 거주하고, 그 다음은 미국 115,000명, 세번째는 영국 113,127명, 네번째는 독일 109,468명, 다섯번 째는 벨기에 96,598명, 여섯 번째 스페인 86,173명 순이며 한국 거주 프랑스인은 1,843명이다. 이 수는 외무부에 등록된 수치이다. 두 명부에 모두 등록한 유권자 중 투표지를 선택하지 않은자는 재외유권자로 간주한다. 해외선거구의 각 대사관과 영사관은 선거를 주관한다. 그러나 필요시 하나의 대사관이나 영사관에서 시행령에 따라 여러 해외선거구의 선거를 주관하는 역할을 담당할 수 있다. 유권자는 지정된 투표소에서 투표한다. 모든 국가에 투표소가 있는 것은 아니다. 예를들면 프랑스와 직접적인 외교가 단절되어 있는 대만의 경우 이곳의 재외국민을 위한 투표소는 서울에 설치된다. 또한 유권자는 선거에 따라 우편으

▲ 뉴욕에 있는 프랑스 총영사관 재외 국민투표를 관장하고 있다.

▲ 뉴욕에 있는 프랑스 총영사관 재외 국민투표를 관장하고 있다.

로 투표할 수 있다. 이 때 우편은 밀봉한 편지나 비밀투표와 투표의 신성함을 존중하는 방식과 절차를 통한 전자우편 방식으로 할 수 있다. 특별히 프랑스 선거법에서 위임투표제 조항을 살펴보면 다음과 같다. 위임투표란 수임자가 본인의 위임을 받아 투표할 것을 허용하는 것을 의미한다. 재외프랑스인연합 위원 선거를 제외한 다수의 투표에서 위임투표가 가능하다. 위임투표의 대상은 다음과 같은 3가지의 경우이다.

유권자가 직업상 장애 및 건강상 혹은 다른 사람의 간병을 위해 선거일 자신의 선거구 투표소에 참가가 불가능할 경우, 휴가 중이거나 등록한 구와 다른 구에 거주하여 선거일 자신의 선거구 투표소에 참가가 불가능할 경우, 일시적으로 감호되거나 선거권을 유지하는 형을 받은 수감자일 경우이다. 위 경우 위임자는 같은 코뮨 혹은 같은 지역 재외선거인명부에 거주하는 수임자를 지정하여 자신의 투표를 위임할 수 있다. 이 때 수임자 역시 선거권이 있어야 한다. 각 수임자는 2명 하원선거는 3인까지의 위임을 받을 수 있다. 이 제한의 위반시 시간상 우선 위임된 것 순으로 유효하고, 나머지는 자동으로 권리를 상실하게 된다. 위임자는 항상 자신의 위임을 취소할 수 있으며 새로운 수임자를 선임할 수 있다. 수임자가 사망하거나 선거권을 박탈 당할시 자동으로 위임은 취소된다. 수임자는 직접 투표 방법으로만 투표할 수 있다.

다양한 방법의 위임투표도 가능

선거 활동과 관련한 특징으로 정당 해외지부의 선거운동은 제한되고 선거관리위원회 중심의 보편적인 선거홍보가 중심이 된다는 점을 들 수 있다. 원칙적으로 외국에서의 모든 선거 홍보는 금지된다. 다만 예외적으로 대사관이나 총영사관에서 발송하거나 제공하는 홍보물과 투표 용지 대사관이나 영사관 그리고 규정된 투표소 내부에서의 게시물만 허용된다. 2012년 10월 10일 법 이에 따라 선거기간동안 대사관 총영사관 그 외 장소의 투표소 내부에 후보 선거홍보물부착을 위한 공간이 보장되고 그 자리는 각후보에게 동등한 면적이 부여된다. 한편 정당의 해외지구당 설립은 허용되지만 해외지구당은 거주국 정치활동에 관여할 수 없으며 선거시기 활동은 법에 의해 규제된다. 후보는 선거기간동안 공개 모임을 조직하거나 자신의 정당 명부나 선거공약을 알리기 위해 유권자의 전자우편 주소 홈페이지를 사용할 수 없다. 다만 후보자가 유권자에게 투표일이나 선거방식 알림 등 선거를 독려하기 위한 행위는 허용된다.

최근에는 인터넷의 사용이 활발하게 됨에 따라 이에 대한 규제 역시 함께 프랑스 재외국민투표도 구체화 되었다. 일단 외국에서 유권자에게 대사관이나 총영사관을 통해 봉인우편으로 선거홍보물과 투표 용지를 발송하는 것을 제외한 모든 홍보를 금지하는 1982년 법은 인터넷을 통한 홍보에도 적용된다. 새로운 투표방식의 도입에 있어 전자투표의 도입은 투표율의 상승을 가져오지는 않았지만 기존의 우편투표를 거의 대부분 대체하는 현상을 보였다. 만약 우편투표와 전자투표가 강력한 상호대체성이있다고 한다면 비용 관리 효율성의 측면에서 두가지 방법 모두를 도입하기 보다는 이후 정보화의 확산과 보편화에 따른 전자투표 방식이 선호된다는 측면에서 우편투표보다는 전자투표의 도입을 고민해 보는 것이 타당해 보인다. 물론 아직도 전자투표를 둘러싼 논란이 많은 것이 사실이다. 특히 회의론자들은 전자투표의 도입이 기존 종이투표방식과 병행하여 실시됨으로 선거관리비용만 증대시키고 대리투표나 부정선거의 위험을 증가시킬 수 있다는점을 지적한다. 하지만 지리적 거리로 인한 기회비용이 투표에 상당한 장벽으로 자리 잡고 있는 재외국민선거에 한정해서 전자투표를 부분적으로 혹은 시험적으로 도입 할 수 있다. 이때 일반적인 투표방식과 달리 특정 유권자에게만 특수한 선거방식을 허용할 수 있는가 라는 문제제기가 있을 수 있다. 재외국민의 선거참여를 높이기 위해서는 근본적으로 재외국민의 이해와 요구가 본토의 정치결정 과정에 수렴되는 것이 필요하고 이를 연결하는 통로를 마련하는 것이 중요할 것이다.

이에 따라 장기적으로 해외선거구 도입을 모색해 볼 수 있다. 재외프랑스인연합이 존재하는 프랑스와는 달리 한국은 재외국민들의 이해와 요구를 표출할 수 있는 재외국민의 기구가 없는 상황에서 해외 선거구의 고민이 필요하다고 할 수 있다. 또 다른 하나는 선관위 중심의 홍보방식이다. 재외국민에 대한 선거활동은 재외국민들이 지리적으로 흩어져 거주하고 이에 따른 이해와 요구 역시 분분할 수밖에 없다는 이유 때문에 비용면에서나 의견수렴 과정의 효율성 면에서 대단히 어려운 작업일 수 밖에 없다 특히 지역구가 인정되지 않는 한국의 상황에서 재외국민을 대상으로 하는 선거활동을 매우 한계적일 수밖에 없다. 이러한 상황에서 프랑스의 선관위 중심의 선거홍보활동은 우리에게 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 물론 장기적으로 국내 상황과 독립적으로 해외지구당에 대한 예외적인 허용을 검토할 수도 있지만 이와 별개로 선관위 중심의 체계적이고 적극적인 선거홍보활동은 저비용 선거활동 균등한 선거활동 참여에 효과적인 선거 활동에 기여할 수 있을 것이라 사료된다.

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