공익보도자 보호에 세계 나라 중에서 가장 강력한 조치

정부기관 일반 기업에서
공익제보자 최우선 보호

지금 한국 정가에서는 추미애 법무장관 아들의 ‘휴가 미복귀 의혹’을 공익제보한 당시 당직사병 현모(27)씨의 실명을 무단으로 공개한 것에 대한 국민적 항의가 치솟고 있다. 만약 미국에서 이런 사태가 발생하면 어떻게 될까. 미국은 한마디로 공익보도자 보호에 세계 나라 중에서 가장 강력한 조치를 취하고 있는 나라로 평가 받고 있다. 과거 미국 대통령을 사퇴하게 만든 ‘딥 스로트(Deep Throat)’사건은 1972년 ‘워터게이트 사건’ 때 결정적인 단서를 제공한 익명의 공익제보자에게서 유래한다. 미국은 이를 계기로 내부고발자보호법(WPA)을 비롯한 20여개의 연방 법률을 만들어 공익신고자의 신분과 안전을 최대한 보호하고 있다. <성진 취재부 기자>

미국에서 공익제보자는 부패, 공무원의 뇌물수수, 또는 환경과 야생동물 범죄 및 기타 법률 위반 행위 등을 종종 개인의 위험을 무릅쓰면서까지 해당 당국에 제보하는 개인을 뜻한다. 공익제보는 종종 내부신고, 내부제보, 내부보고, 공익신고, 내부 공익제보, 양심선언, 부패행위 신고 등 다양한 용어가 사용되고 있다. 이러한 내부고발이나 공익신고에 대한 개념 정의는 다양하다. 내부 공익신고를 조직의 구성원이었거나 구성원인 사람이 자신이 몸담고 있는 조직에서 불법, 부정한 방법으로 정부 또는 국민을 속이는 활동을 하고 있다는 사실을 발견하고, 이에 대하여 거부 하거나 항의하는 행위로 정의하고 있다. 한편, 민간이나 공공 등의 어떤 기관의 종업원이나 임원이 그 기관의 제 3자에게 해악을 초래하고, 인권을 침해하고, 기관의 목적에 위배되는 활동에 관여하고 있다는 것을 알게 되거나 그러한 활동 을 수행하도록 명령을 받았다는 생각에 관해서 알리는 행동으로 정의한다.

공익신고 행위가 정당성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 구성요건을 갖추어야 한다. 첫째, 개인의 목적이나 이익을 위해 고발행위를 해서는 안된다. 간혹 자신의 비리를 감추거나 대가를 얻어내기 위하여 조직에서 공익신고자가 개인의 비리를 가지고 협박하는 경우가 있는데, 이것은 엄연한 의미의 공익신고가 될수 없다. 둘째, 공익신고는 항상 공공의 이익과 결부되어야 한다. 부정과 비리의 관행을 모른채 방치한다면 해당 조직은 물론 궁극적으로 국민 대다수에게 큰 피해를 가져다 줄 가능성이 있다고 판단될 경우 그것은 고발 행위의 대상이 된다. 셋째, 고발은 충분한 증거와 입증 자료에 근거해서 이루어져야 한다. 단지 소문만을 믿고 고발한다던지, 특정인에 대한 개인적 감정으로 근거도 없이 모략하는 행위 등은 공익신고에 해당하지 않는다. 넷째, 조직 내부에서 잘못된 관행을 시정하기 위한 충분한 노력이 전제되어야 한다. 충분한 노력이라는 의미에 일정한 기준이 있는 것은 아니나, 가능한 조직내에서 만족할 만한 시정 조치를 통하여 해결하는 것이 바람직하다.

다섯째, 공익신고자는 윤리성과 공익성에 입각해서 부정과 부패를 교정할 목적을 가지고 있어야 한다. 개인이 어떠한 목적이나 이익을 위해서 갖는 조직에 대한 불만이나 반감을 해소하기 위한 수단으로서 고발행위를 사용해서는 안된다. 미국은 ‘딥 스로트(Deep Throat)’사건 이후 1980년대 후반 연방 차원의 공익제보자 보호법과 부정 주장법을 제정했고, 2002년 기업개혁법을 만들어 기업의 공익제보자에 대해서도 포괄적인 보호 를 규정했다. 또 유독물질통제법 등 20여개 연방 법률을 통해 공익제보자를 보호하고 있다. 애초 미국은 1960년대 이후 다양한 각도에서 공익신고자 보호와 관련한 논의가 진행된 이래 1970년대 들어 ‘딥 스로트(Deep Throat)’사건의 영향으로 구체적인 제도로 발휘하게 된다. 공익신고자 보호제도의 제도화는 공공부문에서 먼저 시작되어 나갔다.

공공분야서 공익신고자 보호제도의 제도화

1970년대 말 연방 법인 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act1978)에서 일정한 경우 공익신고 자는 그에 대해 소속 집단으로부터 가해지는 보복으로부터 보호받는다는 내용을 일부 수용하였다. 이후 공익신고자 보호법(Whistle-blower Protection Act of 1989), 부정주장법(False Claims Act of 1986)이 제정되었다. 그 후 2000년대 이후에는 민간 부문의 사베인즈-옥슬리 기업개혁법(Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002)을 비롯하여 공고 및 연방공무원반차별·반보복법(Notification and Federal Employee Anti-discrimination and Retaliation Actof2002)의 제정을 통해 공익신고자에 대한 보호 범위를 더욱 확대했다. 또한 20여개의 연방 법률들이 관련 분야 불법행위 고발과 통제를 목적으로 공익 신고자에 대한 보호를 규정하고 있다.

하지만 공익신고자 보호법 공무원제도개혁법 하에서의 특별조사관의 역할에 중대한 실패가 있음을 보여주는 사례가 발생하였다. 공익신고자 보호와 부패신고 접수 처리 업무를 관장하기 위해 특별조사국(Office of Special Counsel, OSC)과 실질제도보호위원회(Merit System Protection2)가 있는데 문제가 발생하였다. 특별조사관 코진스키(Alex Kozinski)가 어떻게 하면 특별조사관의 개입 없이 약점을 잡히지 않고 내부공익 신고자를 해고할 수 있는가 하는 방법을 연방 관리들에게 교육하다가 발각되는 코진스키 사건(Kippen, 1990)이 그 대표적인 사례라 할 수 있다. 이에 따라 공익신고자 보호를 위해서는 무엇인가 달려져야 한다는 주장이 제기되면서, 공무원 제도개혁법의 문제점을 해결하고 공익신고를 장려함으로써 예산 낭비, 위법행위, 부정부패 등을 감소시키기 위하여 다시 1989년 공익신고자 보호법을 제정하였다. 공익신고자 보호법의 입법 목적은 법률위반, 낭비 등 연방정부 행정기관의 불법과 부패행위를 신고하는 공익신고자를 보호하는 것이다.

이를 위해 각급 정부기관, 주지방정부, 기업 등에 자체적으로 신고 및 처리 시스템을 구축하여 엄격히 운용함으로써 모든 국민이 부패행위자에 대한 감시자로서 역할 하도록 하고 있다. 그 배경에는 단순히 FBI를 비롯하여 경찰 제도만으로는 불법행위의 효과적인 단속이 어렵기 때문에 현장에서 발생하는 내부비리를 잘 인지할 수 있는 직원으로 하여금 이를 고발하도록 하고자 하는 의도도 있었다. 결국 공익신고자 보호법의 제정은 무엇보다도 연방정부 차원에서 미 의회가 공익 신고자 보호에 관한 정부의 보다 더 강력한 태도를 요구한 것으로 평가할 수 있다. 공익신고자 보호법에 의한 신고대상은 법령 또는 대통령령에 의해 기밀사항으로 특별히 분류된 경우를 제외하고는 정부기관 내의 부정,비리와 관련된 정보나 활동이 포함되며, 고발이나 폭로의 방법을 이용할 수 있다. 특히 정부 내의 부패를 목격한 경우 이를 보고할 의무까지 요구받고 있다는 점이다. 다만 법률이 특별히 공개를 고지한 정보,국가 안위 또는 외교상의 조치를 위하여 대통령령이 특별히 비밀로 할 것을 요구한 정보의 경우에는 신고 권한이 인정되지 않는다.

FBI,경찰 제도만으로는 불법행위 단속 어려워

한편 이런 법들은 일정한 정보를 공개한 연방공무원을 그에 대한 보복성 인사 조치로부터 보호함으로써 연방 공무원의 권리를 강화, 개선시키는데 그 목적이 있다고 규정하고 있다. 특히 특별 조사국은 행정부 내 독립기관으로서 공익신고자에 대한 보복 방지를 임무로 하고 있다. 즉 실질 제도 보호에 요구되는 공지된 인사 행위 위반이 발생한 경우, 이들로 부터 불이익을 받은 정부 고용자 및 지원자를 보호한다. 또한 법률 위반, 관리 실패나 재원의 낭비, 권한 남용, 공중 보건이나 공공 안위에 대한 위험을 공개하고자 하는 연방공무원을 위한 신고 통로를 제공한다. 특별조사국은 제보 내용을 검토하고, 필요한 경우에는 이를 법무부장관(Attorney General)이나 기관장에게 이송한다. 아울러 증인을 조사하고, 증언 조서를 받고, 증거를 입수한다. 한편 공익신고자 보호법은 보복(reprisal)의 개념 범위를 확장하여 이에 대한 공익 신고자의 입증 책임을 완화시키고 있다.

신고자는 신고행위가 자신에게 가해진 일정한 불이익이 있게 한 하나의 기여 요인이었다는 사실만 입증하면 되고, 신고가 없었더라도 그와 동일한 인사 조치가 있었을 것이라는 점에 대한 명백하고 설득력 있는 증거(clear and convincing evidence)에 의한 입증 책임은 고발자의 소속 기관이 지도록 규정하고 있다. 그렇다고 하여 공익신고자에 대한 윈천적인 보호가 인정되는 것은 아니다. 고발, 제보, 신고하는 사람은 우선 비리를 공개하기에 앞서 적절한 내부의 공식적 채널을 모두 동원하고 난 후에야 보호를 받을 수 있다. 그리고 그 결과 고발자의 주장이 구체적으로 입증되지 않는 다면 그에 대한 책임을 져야 한다. 공익신고자에 대한 보호조치를 보면, 실효성 있는 보호를 위해 인사교체시 신고자에 대한 우선권을 부여하고 있다. 즉, 공익신고자들이 고발했던 소속 조직에서 계속해서 근무할 경우에는 묵시적이고 보이지 않는 불이익을 받을 수 있기 때문에 다른 부서로의 전보를 요구할 수 있는 권리를 부여하고 있다.

행정기관의 장에 대해서도 동일한 다른 지위로 전보되도록 해당 공무원을 우선적으로 배려할 수 있도록 하고 있다. 한편 특별조사관에게는 법에 규정된 예외사항을 제외하고는 신고자의 인적 사항을 신고자의 동의가 없는 한 공개하지 못하도록 했다. 연방법에서도 내부공익신고자에 대한 우선적인 전보조치를 규정하고 있으며, 부패신고 공무원에 대해 인사 교체시 우선권을 규정하고 있다. 이처럼 공익신고자 보호법은 여러 가지 면에서 공무원 제도 개혁법상의 보호 수단을 강화하는 방향으로 나아간 것이다.

더욱이 2004년 7월 상원 정부업무위원회(theSenate Government Affairs Co-mmittee)가 공익신고자 보호법을 연방공무원 공익신고보호법(Federal Employee Protection of Disclosures Act, S. 2628)으로 개정 합의함에 따라 연방정부 고용자에 대한 공익신고자 보호가 더욱 강화될 수 있는 동력을 얻었다. 이 법안의 주요 내용은 1) 보호받는 공익신고 정의의 확장, 2) 보복에서 보호받지 못한 고용자를 위한 새로운 항소(appeal)통로의 제공, 3) 향후 5년 동안 연방 법원에 의한 공익신고자 보호법 사건 심의 허용 등이다. 그러나 공익신고자 보호법은 여전히 신고자가 고발로 인해 입은 손해에 대해서는 큰 관심을 기울이고 있지 않고, 신고자들이 고발로 인해 실질적으로 입은 유형무형의 손실을 보상받지 못하고 있다는 문제점도 내포하고 있다.

보복 금지는 물론 파격적 보상도 제공

한편 1999년부터 시행된 영국 공익제보보호법(PIDA)은 공익신고자 보호제도의 ‘국제표준’으로 통한다. 국가보안과 경찰공무원을 제외한 국가내 모든 분야의 부패행위를 신고할 수 있도록 하고 있다. 신고자가 인사상 불이익을 당하지 않도록 보상금은 물론 소송비용까지 제공하고 법원의 판결이 나기까지 신분을 보장받을 수 있도록 하는 갖가지 임시구제조치까지 담겨 있다. 하지만 한국은 노동자나 공무원으로 신고 주체를 한정하지 않고 국민 누구나 공익신고를 할 수 있다는 점에서 긍정적인 평가를 받는다. 공익신고자 보호와 보상업무를 전담하는 독립기관(국민권익 위)이 설치돼 있는 것도 장점이다. 다만 신고는 익명으로 할 수 없고, 인적사항과 함께 습득한 증거와 경위 등을 제출해야 하는 것은 선진국과 달리 신고자에겐 부담이 되고 있다는 것이다. 또한 한국은 공익신고자에게 지급하는 보상금액은 미국이나 제 3국에 비해 현저히 낮은 수준으로 평가받고 있다. 특히, 기업의 회계부정, 횡령 등은 공익신고자 보호법의 보호 적용 대상에서 제외되어 있어 반시장적 기업부패 행위에 대한 신고 활성화 및 신고자 보호가 제대로 이루어 지지 않고 있는 실정이라고 한다.